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Après des mois de débats intenses au Congrès, celui-ci a adopté et le président a signé un programme d'aide à l'Ukraine d'un montant de 61 milliards de dollars. Cette loi donne au président presque tout ce qu'il voulait, ce qui est surprenant compte tenu des tensions au sein du groupe républicain de la Chambre des représentants. La nouvelle législation porte l'engagement total des États-Unis à 175 milliards de dollars depuis le début de l'invasion. Elle entraînera une augmentation immédiate des livraisons d'équipements militaires, qui étaient tombées à environ 10 % de ce qu'elles étaient l'année dernière. En raison de ce retard, un autre programme de financement ne sera pas nécessaire avant le mois de janvier. Il ne sera donc pas nécessaire avant la campagne présidentielle. Malgré toutes ces bonnes nouvelles, un nuage plane à l'horizon : comment l'Ukraine compte-t-elle gagner cette guerre ?
Qu'est-ce qui est inclus dans le paquet ?
Les 61 milliards de dollars de l'Ukraine Security Supplemental Appropriations Act of 2024 se répartissent en six catégories.
L'équipement militaire pour l'Ukraine (25,7 milliards de dollars) comprend la plus grande partie du financement et fait trois choses. Premièrement, il remplace l'équipement qui a été ou sera envoyé à l'Ukraine par le biais de l'autorité de retrait présidentiel (PDA) (13,4 milliards de dollars). Cette autorisation permet au président de prélever des armes et des munitions dans les stocks américains et de les envoyer en Ukraine. Bien qu'il n'y ait pas d'obligation légale de remplacer l'équipement, le Congrès a fourni les fonds nécessaires à cette fin. S'il ne l'avait pas fait, les lacunes qui en auraient résulté auraient gravement nui à l'état de préparation des États-Unis.
Deuxièmement, elle fournit à l'Ukraine un financement par le biais du programme de financement militaire étranger (FMF) du département d'État (1,6 milliard de dollars). Ce programme accorde des subventions et des prêts aux alliés et partenaires tels que l'Ukraine pour l'achat d'armes et de munitions aux États-Unis.
Le troisième et dernier élément consiste à renforcer la base industrielle de défense pour accroître les capacités de production et développer des armes et des munitions plus avancées (7,0 milliards de dollars). Par exemple, le projet de loi prévoit un financement pour aider l’armée américaine à atteindre son objectif de production mensuelle de 100 000 obus de 155 millimètres (mm) d’ici 2025. Les États-Unis produisent actuellement environ 40 000 obus par mois, tandis que l’Ukraine a besoin d’au moins 100 000 obus par mois et jusqu'à 180 000 pour les opérations offensives.
Un élément curieux est que la législation demande 13,4 milliards de dollars pour reconstituer les stocks, mais seulement 7,8 milliards de dollars de nouvelle autorisation de retrait. Cet écart implique un déficit préexistant, probablement dû aux modifications comptables effectuées l'été dernier. Ces modifications comptables ont fixé le prix des équipements à leur valeur d'amortissement plutôt qu'à leur valeur de remplacement. Cela signifie que le ministère de la défense pourrait envoyer plus d'équipements dans le cadre d'une autorisation existante, mais qu'il aurait besoin d'un financement plus important pour les remplacer, étant donné que les équipements de remplacement seraient achetés au coût des nouveaux équipements.
Les activités militaires liées à l'Ukraine (17 milliards de dollars) financent l'Initiative d'assistance à la sécurité en Ukraine (USAI) (13,8 milliards de dollars) et les opérations de renseignement des États-Unis (3,3 milliards de dollars). L'USAI fournit des fonds pour trois choses : la formation dont l'Ukraine pourrait avoir besoin pour de nouvelles armes, de nouveaux individus ou de nouvelles unités ; l'achat d'armes par les États-Unis sur le marché mondial, ce qu'ils ont largement fait par le passé pour acquérir des équipements de norme soviétique que les forces ukrainiennes ont l'habitude d'utiliser ; et l'achat par l'Ukraine d'armes et d'équipements directement auprès de fabricants américains.
Le soutien économique à l’Ukraine (7,9 milliards de dollars) aide le gouvernement ukrainien à maintenir les services gouvernementaux essentiels, notamment les forces de l’ordre. Ce soutien est structuré sous la forme d’un prêt et non d’une subvention (article 508), en réponse aux pressions des républicains et de l’ancien président Trump. Il existe des procédures détaillées par lesquelles le président peut annuler les prêts, ce qui lui donne beaucoup d'autorité. Essentiellement, le président peut annuler les prêts à moins que le Congrès ne prenne des mesures spécifiques pour contester son désaccord. La description des modalités de ces subventions occupe trois des quatorze pages du projet de loi.
Les forces américaines (7,3 milliards de dollars) financent le renforcement de la présence des forces américaines en Europe. Les États-Unis ont initialement envoyé 20 000 soldats en Europe pour rassurer les alliés européens. Alors que cette présence a été ramenée à environ 10 000 hommes, le budget ordinaire de l'année fiscale 2024 ne couvre pas entièrement les coûts de ces forces déployées. Les fonds vont principalement à l'armée américaine, qui a reçu 4,9 milliards de dollars pour ses opérations et sa maintenance.
L'aide humanitaire (2,5 milliards de dollars) comprend 1,6 milliard de dollars pour un fonds spécial « assistance pour l'Europe, l'Eurasie et l'Asie centrale », 300 millions de dollars pour les activités de lutte contre la drogue et 100 millions de dollars pour le déminage. Environ 481 millions de dollars sont consacrés aux réfugiés ukrainiens aux États-Unis.
Les autres agences gouvernementales américaines (335 millions de dollars) comprennent 150 millions de dollars pour les activités de non-prolifération du ministère de l'énergie. Il s'agit d'un effort de longue haleine visant à protéger les centrales électriques civiles et à se prémunir contre les incidents nucléaires. Il y a également 98 millions de dollars pour la recherche sur les dispositifs médicaux, ce qui est peut-être un effort louable mais qui n'a rien à voir avec la guerre en Ukraine.
Comment la législation finale se compare-t-elle à la demande initiale du président ?
Le projet de loi final s'aligne étroitement sur ce que le président avait demandé en octobre dernier, à l'exception de l'aide humanitaire, où il y a une réduction apparente de 5,8 milliards de dollars. Cependant, le supplément israélien contient 9,2 milliards de dollars pour « l’assistance internationale en cas de catastrophe », « l’assistance aux migrations et aux réfugiés » et « le contrôle international des stupéfiants et l’application de la loi ». Cette somme couvre les besoins liés à la guerre en Ukraine et les besoins au Moyen-Orient, notamment à Gaza, ainsi que le développement international en général.
Le tableau ci-dessous compare la demande du président du 20 octobre avec le projet de loi final.
Trois dispositions politiques figurent dans la législation finale qui ne figuraient pas dans la proposition initiale du président.
La première est l’exigence (article 504) que le pouvoir exécutif envoie au Congrès dans les 45 jours « une stratégie concernant le soutien des États-Unis à l’Ukraine contre l’agression de la Fédération de Russie ». La stratégie "doit être pluriannuelle, établir des objectifs spécifiques et réalisables, définir et prioriser les intérêts de sécurité nationale des États-Unis, et inclure les mesures à utiliser pour mesurer les progrès dans la réalisation de ces objectifs". En règle générale, les rapports ne sont pas très intéressants dans la législation du Congrès, qui en contient généralement des dizaines. Cependant, cette exigence répond à une préoccupation de longue date du Congrès : comment l’Ukraine va-t-elle gagner ? Est-ce que ce sera une guerre éternelle ?
Deuxièmement, il existe une obligation (article 505) d'envoyer en Ukraine le système de missiles tactiques de l'armée (ATACMS), des missiles à guidage de précision, d'une portée allant jusqu'à 300 kilomètres. L’envoi d’ATACMS a été controversé parce que l’administration se méfie des risques d’escalade qui pourraient survenir si l’Ukraine utilisait ATACMS pour frapper profondément dans le territoire russe. HIMARS, le lanceur ATACMS fourni par les États-Unis, aurait vu son logiciel ajusté afin de ne pas pouvoir tirer les missiles du système de fusées à lancement multiple guidés à plus courte portée sur le territoire russe.
Cependant, l’administration Biden semble avoir surmonté ces craintes d’escalade car, au fil du temps, il est devenu clair que ces risques d’escalade n’étaient pas aussi importants qu’on le craignait. La Russie semble avoir deux lignes rouges : pas de troupes de l’OTAN en Ukraine et pas d’invasion terrestre du territoire russe. L’ATACMS ne contreviendrait à aucune de ces lignes rouges. Ainsi, l’administration Biden aurait envoyé des ATACMS l’automne dernier et davantage la semaine dernière. Le langage statutaire élargirait ces prestations et donnerait à l’administration une couverture politique en cas de problèmes.
Enfin, le projet de loi comprend 18 millions de dollars pour soutenir le travail des inspecteurs généraux du DOD et de l'USAID. Cette disposition explicite d’un financement de surveillance reflète les préoccupations du Congrès concernant le faible suivi des équipements militaires et la corruption au sein du gouvernement ukrainien. Les opposants à l’aide ukrainienne citent la corruption au sein du gouvernement ukrainien comme l’une de leurs principales préoccupations, craignant qu’une grande partie de l’argent ne soit gaspillée. Bien qu’il n’y ait aucune preuve d’une utilisation abusive de l’assistance militaire fournie par les États-Unis, l’Ukraine a un faible score dans l’indice de perception de la corruption de Transparency International.
Combien d’argent les États-Unis ont-ils engagé en raison du conflit en Ukraine ?
Avec le dernier supplément, les États-Unis ont engagé 175 milliards de dollars en aide économique, humanitaire et militaire à la suite de la guerre. La majeure partie du financement destiné à l'Ukraine provient de cinq projets de loi supplémentaires d'urgence adoptés, même si les crédits réguliers incluent une partie de l'argent.
Où cet argent sera-t-il dépensé ?
La notion d’« aide à l’Ukraine » est un terme inapproprié. Malgré les images de « palettes d’argent » envoyées en Ukraine, environ 72 % de cet argent au total et 86 % de l’aide militaire seront dépensés aux États-Unis. La raison de ce pourcentage élevé est que les armes destinées à l’Ukraine sont produites dans des usines américaines, que les paiements aux militaires américains sont principalement dépensés aux États-Unis et qu’une partie même de l’aide humanitaire est dépensée aux États-Unis. L’élément majeur du financement destiné à l’Ukraine est le soutien économique au gouvernement ukrainien, dont s’occupe la Banque mondiale.
Quel a été l’impact du long débat au Congrès ?
Le graphique ci-dessous montre les annonces d’aide militaire et la façon dont elles ont diminué à mesure que les fonds s’épuisaient.
Cependant, comme l’équipement n’arrive pas immédiatement après une annonce mais sur plusieurs mois, l’aide militaire américaine n’a jamais pris fin, même si elle a considérablement diminué. Le graphique ci-dessous montre les livraisons estimées d’aide militaire (ligne bleu foncé) et la destination probable des livraisons avec l’approbation de ce financement supplémentaire. La ligne pointillée montre où se dirigeaient les livraisons sans plus d’argent.
Estimation des livraisons d’équipements américains en Ukraine
(USD, millions)
Dans quel délai l’aide parviendra-t-elle aux lignes de front ?
Le président a déclaré que les expéditions d'armes ont commencé « quelques heures » après la signature du projet de loi. En effet, le DOD a rapidement annoncé un retrait de 1 milliard de dollars de PDA et 6 milliards de dollars de contrats avec l'USAI. Les premières livraisons de PDA mettront probablement l'accent sur les articles pouvant être expédiés rapidement et ayant un impact immédiat sur le champ de bataille. Les États-Unis ont stocké une production mensuelle de systèmes clés. En effet, le package initial du PDA comprend des munitions d’artillerie et de défense aérienne, des missiles anti-aériens Stinger, des véhicules de combat d’infanterie Bradley (IFV) et d’autres systèmes d’armes.
Les délais de livraison varient considérablement selon le système et la manière dont les États-Unis les ont engagés. Les engagements de l’USAI prendront des années pour passer par le processus de passation de contrats et de fabrication. Les retraits atteignent généralement rapidement les lignes de front. Par exemple, les armes à sous-munitions, abondantes dans les stocks américains, sont arrivées en Ukraine moins d’une semaine après la décision de l’administration Biden de les envoyer. Les stocks existants ont fourni à l’administration des moyens rapides pour armer l’Ukraine, malgré des inquiétudes quant à l’état de préparation des États-Unis.
Il est notoire que d’autres équipements ont pris plus de temps. Le M1 Abrams, par exemple, a mis près de huit mois pour arriver en Ukraine en raison du temps nécessaire à la remise à neuf des chars et à la formation des équipages.
Le tableau ci-dessous indique les délais de livraison des équipements pour lesquels les données sont disponibles.
Délais connus de livraison d’équipement en Ukraine
Il est peu probable que la formation entraîne un retard majeur dans la mesure où les responsables ukrainiens n’ont pas publiquement demandé de nouveaux systèmes nécessitant une formation approfondie. Cependant, étendre les capacités avec une faible empreinte comme Patriot prendra du temps car très peu de personnel est actuellement formé.
Un grand nombre d’ATACMS pourraient être envoyés rapidement, puisque plus de 1 000 d’entre eux se trouvent aujourd’hui dans les stocks américains. Le risque que les États-Unis soient à court d’autres conflits est faible car le missile de frappe de précision, le successeur de l’ATACMS, a commencé ses livraisons fin 2023. L’ATACMS est obsolète.
Le renforcement de la défense aérienne, l’un des principaux besoins de l’Ukraine, prendra des années, car les États-Unis ont éliminé la majeure partie de cette capacité après la guerre froide. Par exemple, les États-Unis ont engagé 14 systèmes nationaux avancés de missiles sol-air (NASAMS). Les deux premiers NASAMS, sous forme de retrait de PDA, sont arrivés en novembre 2022, et leur livraison a pris environ quatre mois. Les 10 autres NASAMS engagés dans le cadre de l’USAI n’arriveront qu’en 2025 au plus tôt en raison d’un délai de production de 24 mois.
Enfin, il est peu probable que les F-16 fassent partie des premiers packages. Ils sont chers, un F-16 coûtant autant à l'achat que 200 Stingers, et sont également très coûteux à entretenir.
Combien de temps dureront les 61 milliards de dollars ?
Jusqu’à ce que les financements commencent à se tarir, les États-Unis dépensaient environ 5,4 milliards de dollars par mois à cause de la guerre. À ce rythme de dépenses, 61 milliards de dollars suffiraient pour près d’une année complète. En effet, l’intention initiale était que le financement durerait jusqu’à l’exercice 2024 et s’épuiserait en septembre ou octobre. Cependant, la moitié de l’année fiscale s’est écoulée et l’argent pourrait donc durer jusqu’en janvier 2025 environ. Étant donné que la plupart des crédits sont pluriannuels, l’administration peut utiliser l’argent jusqu’en 2025.
Cela convient au calendrier politique. L’administration ne voudra pas envoyer une nouvelle demande d’aide au Congrès à l’automne, alors que la campagne pour l’élection présidentielle bat son plein. Si l’administration Biden est réélue, elle enverra une demande au Congrès soit pendant la session du canard boiteux, soit, si les démocrates réussissent, après l’entrée en fonction du nouveau Congrès. Si l’administration Biden perd, elle pourrait quand même envoyer une demande pour faire une déclaration politique, sans s’attendre à ce que le Congrès agisse. Les Républicains voudraient attendre que le nouveau président prenne ses fonctions.
Quel effet cela aura-t-il sur la guerre ?
L’Ukraine aurait perdu la guerre sans ce financement américain supplémentaire. Les États-Unis fournissent environ la moitié de l’aide militaire à l’Ukraine ; sans cela, les capacités de combat ukrainiennes seraient affaiblies. Les forces russes attaquaient dans une demi-douzaine de zones le long du front et les troupes ukrainiennes ont dû se retirer à certains endroits vers des lignes plus défendables. Les pertes ukrainiennes ont augmenté et davantage de missiles russes ont traversé les défenses aériennes ukrainiennes pour atteindre des cibles à l'arrière. Même si les partisans européens et internationaux ont fourni un flux continu d’aide, cela n’a pas suffi à compenser le déclin des États-Unis. Les administrations européennes ont été confrontées aux mêmes pressions de la gauche que de la droite que les États-Unis.
La reprise de l’aide militaire américaine signifie que la résistance ukrainienne va se renforcer. Elle sera capable de ralentir ou d’arrêter les attaques russes et même de lancer ses propres contre-attaques locales limitées.
Ce qui se passera ensuite est une question cruciale pour l’Ukraine. Avant la contre-offensive de l’année dernière, la stratégie de l’Ukraine semblait simple : reconquérir petit à petit les territoires perdus du pays. L’Ukraine avait repoussé la Russie de Kiev, Kharkiv et Kherson. La contre-offensive prendrait la prochaine bouchée. Cependant, avec l’échec de la contre-offensive, la voie à suivre reste floue. Certains experts ont suggéré une année de reconstruction au cours de laquelle l'Ukraine lancerait des frappes à longue portée contre les échelons arrière et les infrastructures russes, rééquiperait ses forces, formerait des unités et des individus et lancerait une contre-offensive en 2025. C'est peut-être le mieux que l'Ukraine puisse faire, mais c'est tout à fait raisonnable. insatisfaisant tant pour les Ukrainiens que pour leurs partisans, qui aspirent à la victoire et à la fin des combats.
Mark F. Cancian (colonel, Réserve du Corps des Marines des États-Unis, à la retraite) est conseiller principal du programme de sécurité internationale au Centre d'études stratégiques et internationales (CSIS) à Washington, D.C. Chris H. Park est assistant de recherche et coordinateur de programme. pour la chaire Arleigh A. Burke du SCRS.
Source: CSIS
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